“十四五”新型基礎設施建設專家談:以新型基礎設施集約共建支撐城市高質量發展
來源:國家信息中心|發布時間:2021-12-06

黨中央、國務院高度重視新型基礎設施建設,中央經濟工作會議和政府工作報告提出明確要求,“十四五”規劃《綱要》作出專門部署。為使社會各界更好理解“十四五”時期新型基礎設施建設的形勢,了解發展的主要任務,國家發展改革委組織有關專家學者對熱點問題進行研究,提出意見和建議。本期推出“以新型基礎設施集約共建支撐城市高質量發展”主題。

信息化時代,新型基礎設施是城市高質量發展的重要決定性因素,為建設網絡強國、數字中國和智慧社會提供了堅實基礎支撐。當前,我國新型基礎設施在城市經濟社會發展過程中發揮了重要作用,但也存在重復建設、盲目投資、貪大求新、投入產出比低等問題,需要統籌新型基礎設施建設,從頂層設計、需求牽引、挖掘特色、長效運營等四大方面著手,有效發揮新型基礎設施對城市高質量發展的支撐作用。

一、新型基礎設施對經濟社會高質量發展支撐作用明顯

黨的十八大以來,我國從國家層面依次部署了寬帶中國、網絡強國、數字中國、智慧社會等發展戰略,極大地促進了信息基礎設施的建設發展。根據《數字中國發展報告(2020年)》,“十三五”時期,我國信息基礎設施建設規模全球領先,建成全球規模最大的光纖網絡和4G網絡,截至2020年底,網民規模已經達到9.89億,互聯網普及率達到70.4%,已建成5G基站71.8萬個,5G終端連接數據超過2億。此外,以交通、水利、能源、市政等領域基礎設施數字化轉型為代表的融合基礎設施建設持續加速,讓城市的感知能力和思考水平實現了飛躍,創新基礎設施有力支撐了科學技術研究,國家重大科技基礎設施在科技創新和經濟發展中發揮了引領性作用。

從城市發展的視角來看,新型基礎設施的科學合理布局和有效應用,對于提高城市管理能效、服務水平和經濟發展質量具有奠基性作用。短期來看,新型基礎設施的投資建設起到穩投資、擴內需、增就業和拉動經濟增長的積極作用,5G基站、智能充電樁、數據中心等成為規劃投資建設熱點,由新型基礎設施賦能的新業態、新模式蓬勃發展,數字經濟成為主要經濟形態,智能制造、工業互聯網、遠程辦公,助力企業復工復產;網上購物、無人配送等保證了國內消費市場高效循環。長期來看,新型基礎設施本身就是城市高質量發展的題中之義,有利于深度賦能城市治理體系和治理能力現代化,助推社會服務便利化普惠化,城市綜合管理服務平臺的應用提升了城市的感知、思考、應急能力,跨省通辦、一網通辦從政務服務端方便了群眾企業辦事,智慧醫療、智慧教育讓稀缺資源有可能實現跨地區跨層級流動共享,新型基礎設施建設過程中所帶來的產業結構變化、高端要素集聚推動地方實現了產業環境的優化、產業結構的重塑、創新生態的構建,新型基礎設施成為提升城市未來發展核心競爭力的必然選擇。

二、地方加快新型基礎設施建設但也存在重復投資問題

由于新型基礎設施的建設和服務的本地化屬性,地方政府成為規劃的主體和投資建設的重要參與者,紛紛希望通過新型基礎設施建設加快經濟社會轉型發展。省級層面來看,賽迪研究院發布的《2020中國城市新基建布局與發展白皮書》顯示,全國排名前三的安徽、廣東、江蘇的新型基礎設施項目數分別達到了280、165和109項,重慶市圍繞2020到2022年新型基礎設施建設,提出了按照“成熟一批、開工一批、儲備一批”原則,重點推進7大板塊、21個專項、375個項目,總投資3983億元;河北、山東、廣東的新型基礎設施占比較高達到了43.5%、35.0%及34.1%。城市級層面來看,合肥市提出2020年到2022年,實施不低于200個新基建重點項目,總投資不低于2000億元;昆明市圍繞5G、數據中心、人工智能、工業互聯網及物聯網等新型基礎設施,提出重點項目394個,總投資達到10011.80億元,其中2020年計劃完成投資589.84億元;廣元市明確2020年到2022年,實施新型基礎設施項目70個,總投資176.4227億元。

相較于傳統基礎設施,新型基礎設施具有技術含量高、應用賦能強、折舊速度快等特點。技術含量高是指新型基礎設施建設主要是以云計算、大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術應用為依托,推動實體經濟融合發展,具有較高的信息技術進入壁壘。應用賦能強是指新型基礎設施建設以數據生產要素為牽引,以“數字產業化、產業數字化”為主線,能夠發揮“數字要素”對經濟發展的放大、疊加和倍增作用,催生大量創新應用場景和產業新型形態,挖掘培育經濟增長新動能,形成經濟增長新優勢。折舊速度快是指新型基礎設施建設以新一代信息技術應用為依托,強調快速迭代和加速折舊,三至五年即可能面臨著換代需求,這與道路、橋梁、鐵路等傳統基礎設施強調安全和耐用,質量目標通常為幾十年是截然不同的?;谛滦突A設施的上述三個特點,如果地方政府為了追求短期經濟發展和跟隨新基建建設潮流,在新型基礎設施相關項目規劃上盲目沖動,貪大求全,過于圖新圖洋圖前沿,偏離地方需求和發展實際,則有可能造成地方債務危機,擠壓其他領域投資,最終社會經濟效益遠遠小于投入。

三、堅持因地制宜推動新型基礎設施集約共建

新型基礎設施已經成為城市高質量發展的重要支撐,是提升城市能級和城市品質的優勢選項。一個城市若忽視新型基礎設施建設,則會在多項競爭中處于劣勢,例如城市治理與民生領域智慧場景的布局、數字要素賦能作用的發揮、全產業的數字化轉型、智慧城市的運營等,最終影響城市的整體競爭力。地方政府在規劃投資以及參與建設新型基礎設施時,需要注重四個方面。

(一)加強頂層設計,統籌集約開展新型基礎設施建設。

結合新型智慧城市建設和數字經濟發展需要,堅持全局化、系統化、市場化、企業化思維,開展科學規劃、統籌布局,以“軟硬兼施”“虛實共管”思路,推進大網絡、大數據、大平臺、大服務、大產業發展。一方面,加快實體物理空間“硬設施”建設,將5G等信息基礎設施建設規劃納入國土空間規劃,統籌考慮未來城市治理和產業發展需求,加大政府機關、公共場所、市政設施、社會桿塔、住宅小區和商務樓宇資源開放力度,推動5G基站、視頻監控、物聯感知終端等公共基礎設施共建共享共用。另一方面,強化虛擬網絡空間管理,統籌推進人工智能算法、數字化機理模型和知識圖譜等“軟設施”建設,提升對各類“軟”虛擬資源和無形要素的有效治理水平,提升數據治理能力,補齊“軟資產”治理短板。

(二)突出需求牽引,適度超前開展新型基礎設施建設。

新型基礎設施建設不僅要建設新時代基礎設施“底座”,更要為產業轉型、消費升級、服務提質、經濟增效提供核心“引擎”,以“應用成效”體現建設價值。一是開展新型基礎設施項目建設應堅持需求導向、問題導向和目標導向,從解決后疫情時代地方經濟社會發展的最迫切問題入手,適應人民群眾對美好生活的新期待,以政府、企業和公眾需求為驅動,以應用成效為核心,以業務目標為指引,科學開展項目需求分析與測算。二是避免單純的建設導向、技術導向和項目驅動,實現新型基礎設施建設從“戰略目標”到“業務應用目標”到“系統建設目標”的科學推演設計。三是避免盲目建設、重復建設和鋪張浪費,立足經濟、適用、先進、高效,走低成本、高效益的新型基礎設施發展道路,向廣大人民群眾提供用得上、用得起、用得好的新型基礎設施與服務。

(三)注重特色挖掘,打造因地制宜新型基礎設施工程。

我國幅員遼闊,各地資源稟賦和發展水平差異明顯,對于新型基礎設施建設的需求和緊迫程度不一,應結合自身產業發展基礎、產業支撐能力、區域承接能力和創新發展能力等有序開展新型基礎設施建設。對于北京、上海、廣州、深圳等產業、技術、資本的首要聚集地,應注重高新技術賦能和應用場景創新,推動人工智能、工業互聯網、區塊鏈等技術深度應用,加快經濟社會數字化轉型,在新一輪科技基礎設施建設中引領發展,打造新型基礎設施建設和應用的樣板。對于中西部特別是欠發達地區,應在補齊傳統基礎設施短板的基礎上,聚焦民生領域和產業發展需求,加快5G、物聯網等通信網絡基礎設施建設,推廣遠程教育、遠程醫療、遠程會議等應用,縮小與發達地區的公共服務供給水平差距。

(四)強化長效運營,發揮新型技術設施數據賦能作用。

長效運營水平是檢驗新型基礎設施投入效果的重要指標,長效運營水平低就有可能導致新型基礎設施的經濟社會產出低于投入,無法發揮預期效果。一是充分發揮新一代信息技術對傳統基礎設施的賦能與提升作用,加速構建以數據為關鍵要素的融合性基礎設施,以數據的暢通流動、開放共享和泛在融合,倒逼和促進社會管理體制、治理結構、公共服務、產業布局更加合理優化、透明高效。二是發揮數字對經濟發展的放大、疊加和倍增作用,通過新型基礎設施建設加快數字產業化和產業數字化步伐,催生數字經濟新模式、新業態、新產業。三是進一步開放新型基礎設施建設市場準入,推動管理機制創新、資本運作創新、運營模式創新,利用代建制、政府購買服務、PPP等多元合作模式,打造新型基礎設施建設項目可持續發展的內生動力機制、可行商業模式和市場盈利機制,為經濟高質量發展提供“新引擎”,形成打造“新動能”的嶄新局面。

(作者:張延強  單志廣  吳潔倩  趙文景  國家信息中心信息化和產業發展部)

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